2016年一季度PPP成果大盤點(diǎn)
近期，PPP動(dòng)作頻頻，財(cái)政部綜合信息平臺(tái)上線、法制建設(shè)國(guó)際研討會(huì)在京召開、*********PPP融資支持基金首露頭角，PPP在一季度快速發(fā)展。本文將借助目前最規(guī)范最全面的財(cái)政部PPP項(xiàng)目庫(kù)，對(duì)現(xiàn)已簽約的項(xiàng)目進(jìn)行大盤點(diǎn)，從簽約地區(qū)、領(lǐng)域分布、各省完成情況和回報(bào)機(jī)制四個(gè)方面對(duì)簽約項(xiàng)目進(jìn)行梳理，并結(jié)合具體簽約項(xiàng)目予以分析。
經(jīng)過(guò)兩年多的探索，在各方的共同努力下，PPP相關(guān)政策日趨完善、發(fā)展環(huán)境逐步優(yōu)化、簽約狀況得以改善，飄著的PPP在逐步落地。2016年一季度PPP繼續(xù)快速發(fā)展，取得了豐碩的成果。
一.PPP政策大事記：多管齊下推動(dòng)PPP發(fā)展
近期，在財(cái)政部的主導(dǎo)下，PPP動(dòng)作頻頻,機(jī)制體制逐步健全，對(duì)PPP的推進(jìn)產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。接下來(lái)，將這幾件大事進(jìn)行回顧和評(píng)述。
1信息透明——財(cái)政部PPP綜合信息平臺(tái)
2月29日，財(cái)政部PPP綜合信息平臺(tái)開始啟用，披露了入庫(kù)項(xiàng)目的名稱、所在地區(qū)、所屬行業(yè)、投資金額、實(shí)施階段、合作年限、運(yùn)作方式、回報(bào)機(jī)制、發(fā)起時(shí)間、發(fā)起類型、項(xiàng)目概況、聯(lián)系方式、項(xiàng)目級(jí)別等基本信息，PPP項(xiàng)目的相關(guān)信息得以公開透明。這是我國(guó)首次公開對(duì)外發(fā)布PPP大數(shù)據(jù)，也是迄今為止最權(quán)威、最完整、最實(shí)用的官方PPP信息平臺(tái)和數(shù)據(jù)庫(kù)，便于對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行全生命周期監(jiān)管，有利于建立統(tǒng)一、規(guī)范、透明的PPP市場(chǎng)。
2法律保障——PPP法制建設(shè)國(guó)際研討會(huì)
3月1日，財(cái)政部、英國(guó)駐華大使館、中國(guó)法學(xué)會(huì)在北京聯(lián)合舉辦PPP法治建設(shè)國(guó)際研討會(huì)。與會(huì)專家分“PPP項(xiàng)目合同法律問(wèn)題與救濟(jì)途徑”、“PPP項(xiàng)目土地取得的法律問(wèn)題”、“PPP項(xiàng)目資產(chǎn)權(quán)屬法律問(wèn)題”三個(gè)子專題就PPP項(xiàng)目中備受關(guān)注的法律問(wèn)題進(jìn)行深入的探討。旨在明晰我國(guó)PPP立法的頂層設(shè)計(jì)理念，厘清PPP立法的相關(guān)基本問(wèn)題，并結(jié)合我國(guó)PPP項(xiàng)目操作中面臨的合同屬性、爭(zhēng)議解決、土地取得、資產(chǎn)權(quán)屬等實(shí)際法律沖突和障礙提出解決建議和路徑。
3資金支持——*********PPP融資支持基金
近日，中國(guó)PPP融資支持基金創(chuàng)立大會(huì)在京召開，財(cái)政部與共同發(fā)起設(shè)立該基金的國(guó)內(nèi)10家機(jī)構(gòu)共同出席，會(huì)議審議通過(guò)了中國(guó)政企合作投資基金股份有限公司章程、選舉董事和監(jiān)事等重要議案。至此，首只*********PPP基金的身影逐漸清晰。PPP融資支持基金可撬動(dòng)社會(huì)資本、降低融資成本、發(fā)揮示范效應(yīng)，強(qiáng)化杠桿和導(dǎo)向作用，吸引社會(huì)資本基金參與PPP項(xiàng)目，保障政府和社會(huì)資本共享萬(wàn)億PPP盛宴。
二.PPP簽約大盤點(diǎn)：簽約已達(dá)4954億元
財(cái)政部PPP項(xiàng)目庫(kù)是目前最規(guī)范最全面的PPP項(xiàng)目庫(kù)，我們將以此作為分析對(duì)象。到目前為止，財(cái)政部PPP入庫(kù)項(xiàng)目7110個(gè)，投資需求82750億元，其中已有352個(gè)項(xiàng)目進(jìn)入執(zhí)行階段，簽約金額已達(dá)4954億元。從項(xiàng)目示范級(jí)別來(lái)看，財(cái)政部和省級(jí)示范項(xiàng)目的簽約占比高達(dá)37%，其中近三分之一的財(cái)政部示范項(xiàng)目進(jìn)入執(zhí)行階段，較去年不足20%的境況明顯改觀。由此可見，在財(cái)政部和省級(jí)政府的力推下，社會(huì)資本的觀望情緒得以消除，參與力度逐步加大。
表1 我國(guó)PPP項(xiàng)目的簽約概況
1.PPP項(xiàng)目簽約地區(qū)分析
根據(jù)我院對(duì)財(cái)政部PPP綜合信息平臺(tái)中已簽約的352個(gè)項(xiàng)目按照地域進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析可知，各地區(qū)的簽約情況差異甚大，山東的簽約率超過(guò)30%，而寧夏和天津則暫無(wú)簽約項(xiàng)目，分布極為不均，但深入研究后發(fā)現(xiàn)這樣結(jié)果的背后也存在著一定的必然性。
從圖1中各地PPP項(xiàng)目簽約數(shù)量相對(duì)總簽約量占比情況可知，華東地區(qū)是PPP簽約地區(qū)的主力軍，從全國(guó)范圍來(lái)看，簽約率超過(guò)5%的地區(qū)只有5個(gè)，山東、浙江、江蘇均位列其中，占據(jù)了半壁江山，由此可見，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)且政府信譽(yù)良好的地區(qū)備受社會(huì)資本的青睞。值得一提的是，山東省的簽約率一枝獨(dú)秀，高達(dá)30%以上，還有一個(gè)重要的原因是PPP在山東省備受關(guān)注，入庫(kù)項(xiàng)目近千個(gè)，項(xiàng)目基數(shù)較大。
其次，四川省的簽約狀況同樣醒目，僅次于山東，原因有二：一是在“西部大開發(fā)”的政策指引下，四川省的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求劇增;二是在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的背景下，四川省憑借因勞動(dòng)力和土地成本優(yōu)勢(shì)，積極參與，彌補(bǔ)工業(yè)發(fā)展短板，推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
最后，河北省和河南省的表現(xiàn)同樣可圈可點(diǎn)，均超過(guò)5%，：河北省依托于“京津冀一體化”這一契機(jī)，找準(zhǔn)自身定位，率先布陣，加速基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，積極承接轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)，順應(yīng)協(xié)同發(fā)展需求，催生了大量的投資需求;河南省作為************農(nóng)業(yè)大省、中部地區(qū)中的經(jīng)濟(jì)大省，積極探索新型城鎮(zhèn)化、新型工業(yè)化、新型農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展之路，催生了大量的投資需求，吸引社會(huì)資本參與。
反觀，簽約率較低的地區(qū)呈現(xiàn)兩類極端狀況，一類是上海、天津這種城市化較為領(lǐng)先且政府財(cái)力雄厚的地區(qū)，PPP的適用性較為有限;另一類是青海、寧夏這種有需求但是地方財(cái)政情況不太樂(lè)觀，難以吸引社會(huì)資本進(jìn)入。
2、PPP項(xiàng)目簽約領(lǐng)域分析
從圖2可以看出，在全國(guó)范圍內(nèi)，PPP項(xiàng)目的簽約領(lǐng)域也呈現(xiàn)出極大的差異：市政工程表現(xiàn)突出，位居榜首，占比高達(dá)29.83%;生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)次之，占比21.31%，二者總和已超過(guò)總簽約數(shù)量的一半;交通運(yùn)輸項(xiàng)目位列第三，占比9.66%，片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目緊隨其后，占比6.53%;其他項(xiàng)目占比均少于5%，未呈現(xiàn)系統(tǒng)性差別。
對(duì)入庫(kù)項(xiàng)目的分布領(lǐng)域來(lái)看，市政工程、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)、交通運(yùn)輸、片區(qū)開發(fā)等四個(gè)行業(yè)項(xiàng)目數(shù)居前4名，合計(jì)4,034個(gè)，超過(guò)入庫(kù)項(xiàng)目總數(shù)的50%，其投資需求合計(jì)5.79萬(wàn)億元，占入庫(kù)項(xiàng)目總投資需求的71.2%。
不難發(fā)現(xiàn)，PPP項(xiàng)目的需求端和供給端完美匹配，市政工程、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)、交通運(yùn)輸、片區(qū)開發(fā)既是地方政府的短板、民眾的需求所在也是社會(huì)資本看好的領(lǐng)域，因而受到了廣泛的關(guān)注，投資熱度極高。
3.各省PPP項(xiàng)目簽約完成情況
從各省市項(xiàng)目簽約的完成情況來(lái)看，上海和青海雖各只有1個(gè)項(xiàng)目入庫(kù)，但均順利簽約，進(jìn)入執(zhí)行階段;北京市因地鐵十四號(hào)線和十六號(hào)線兩個(gè)項(xiàng)目落地，已簽約的金額占該市項(xiàng)目庫(kù)總投資金額的一半以上。中部地區(qū)，安徽、湖南、湖北和山西四省的簽約數(shù)量和金額的完成度都在10%以上，這與中部經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展密不可分。中部六省2015年GDP的平均增長(zhǎng)率達(dá)到8.5%，領(lǐng)先全國(guó)的6.9%。由此可見，保持地區(qū)經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)為社會(huì)資本與政府合作提供了良好的基礎(chǔ)。單從簽約數(shù)量看，山東、四川、貴州都是簽約大省，但由于這三個(gè)省入庫(kù)項(xiàng)目之多，仍需要大量的社會(huì)資本參與到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中。
各省入庫(kù)項(xiàng)目簽約完成度
4.PPP簽約項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制分析
從整體看，已簽約的PPP項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制分布較為平均，使用可行性缺口、政府付費(fèi)和使用者付費(fèi)的項(xiàng)目數(shù)量分別為103、116和133，各種模式勢(shì)均力敵。但從行業(yè)細(xì)分上來(lái)看，差異依舊存在，生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)和交通運(yùn)輸這兩類項(xiàng)目公益性較強(qiáng)，多由政府主導(dǎo)，政府付費(fèi)的方式覆蓋面較廣;保障性安居工程、教育、市政工程和水利建設(shè)這四類項(xiàng)目兼具一定的公益性和盈利性，三種回報(bào)機(jī)制的運(yùn)用比例相當(dāng);值得關(guān)注的是社會(huì)保障、養(yǎng)老和醫(yī)療衛(wèi)生這三類公益性項(xiàng)目竟多以使用者付費(fèi)方式完成，而且這種模式也得到了社會(huì)資本的認(rèn)可，這不禁為供給側(cè)改革提供了一個(gè)新的思路和方向，在社會(huì)資本的助力下，補(bǔ)全公共服務(wù)短板。
我國(guó)PPP簽約項(xiàng)目的匯報(bào)機(jī)制分析
三.簽約項(xiàng)目示例
基礎(chǔ)設(shè)施——太平洋建設(shè)攜PPP模式助力涼山扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)
2月，在“扶貧攻堅(jiān)PPP涼山行”論壇上，太平洋建設(shè)集團(tuán)與涼山州人民政府成功簽署總額千億的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目PPP合作框架協(xié)議，以PPP模式投資涼山，創(chuàng)新投融資機(jī)制，推動(dòng)涼山基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，助力涼山扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。未來(lái)太平洋建設(shè)將攜手涼山州政府準(zhǔn)確把握扶貧工作實(shí)際，穩(wěn)步有序在脫貧攻堅(jiān)相關(guān)領(lǐng)域推廣運(yùn)用PPP模式，參與涼山基礎(chǔ)設(shè)施、智慧城市、特色產(chǎn)業(yè)、社會(huì)事業(yè)等各領(lǐng)域，快速發(fā)展PPP項(xiàng)目，推動(dòng)扶貧工作落實(shí)，加快全面小康建設(shè)步伐。
市政工程——北京地鐵十六號(hào)線創(chuàng)新復(fù)合型PPP模式
北京地鐵十六號(hào)線項(xiàng)目最大的亮點(diǎn)是在傳統(tǒng)PPP模式的基礎(chǔ)上加入了險(xiǎn)資股權(quán)融資，采用“股權(quán)融資+特許經(jīng)營(yíng)”的復(fù)合型PPP模式開啟政府與社會(huì)資本合作。
首先，從資本層面上將總投資按一定原則和比例分成A、B兩部分：A部分通過(guò)股權(quán)融資方式引入中再資產(chǎn)管理股份有限公司，經(jīng)由保險(xiǎn)股權(quán)投資計(jì)劃等其他可行方式募集資金，參與約120億元保險(xiǎn)股權(quán)投資，投資期限不超過(guò)20年，在投資期內(nèi)，中再資產(chǎn)將持有的股權(quán)全部委托給京投公司管理，不參與項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)管理，但可以股權(quán)權(quán)益讓渡對(duì)價(jià)款或其他名義獲取股權(quán)投資收益，期末由京投公司按原值回購(gòu)股權(quán)，城市軌道交通建設(shè)投資規(guī)模大、期限長(zhǎng)、收益相對(duì)穩(wěn)定,與險(xiǎn)資的投資需求完美契合;B部分由北京京港地鐵有限公司中選，投資150億元，參與B部分工程的投資建設(shè)，并在30年特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)、管理及維護(hù)事宜，可獲得特許經(jīng)營(yíng)期間的客運(yùn)票款收入、授權(quán)范圍內(nèi)的非票務(wù)業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)收入、政府補(bǔ)貼等3種方式的合理投資收益，在特許運(yùn)營(yíng)期結(jié)束后，完成項(xiàng)目設(shè)施移交。
生態(tài)環(huán)境——中信系PPP聯(lián)合體承建貴州市南明河水環(huán)境綜合整治二期項(xiàng)目
中信銀行和中國(guó)水環(huán)境集團(tuán)(原中信水務(wù))組成的聯(lián)合體成功中標(biāo)財(cái)政部首批示范項(xiàng)目---貴州市南明河水環(huán)境綜合整治二期項(xiàng)目，在項(xiàng)目運(yùn)作過(guò)程中，中信銀行負(fù)責(zé)金融資源與PPP項(xiàng)目的對(duì)接，積極發(fā)揮渠道作用：首先，由中信銀行進(jìn)行項(xiàng)目授信，額度高達(dá)14億元;然后，中信銀行將部分授信額度以融資性保函形式出具給國(guó)家開發(fā)銀行，由國(guó)家開發(fā)銀行香港分行對(duì)項(xiàng)目實(shí)施境外融資。通過(guò)“境內(nèi)+境外、投行+商行”模式提供全面的金融服務(wù)降低銀行審批難度，節(jié)省了審批時(shí)間，同時(shí)也節(jié)約了融資成本。最后，有了充足的資金保障后，中國(guó)水環(huán)境集團(tuán)開始南明河干流和支流污水處理廠及配套管網(wǎng)改造建設(shè)、污泥處置設(shè)施建設(shè)、支流清淤治理、干流及5條支流生態(tài)修復(fù)等工程。
交通運(yùn)輸——興延高速PPP項(xiàng)目花落中國(guó)鐵建聯(lián)合體
興延高速是財(cái)政部第二批示范項(xiàng)目，也是全國(guó)首例通過(guò)公開招標(biāo)建設(shè)的高速公路PPP項(xiàng)目。該項(xiàng)目現(xiàn)已花落中國(guó)鐵建聯(lián)合體---由中國(guó)鐵建股份有限公司及及下屬中鐵十二局集團(tuán)有限公司、中鐵十四局集團(tuán)有限公司組成。該項(xiàng)目預(yù)計(jì)總投資高達(dá)143億元，其中吸引社會(huì)資本97億元。首發(fā)集團(tuán)作為北京市政府出資人代表與中國(guó)鐵建聯(lián)合體成立項(xiàng)目公司，負(fù)責(zé)興延高速公路的投資、建設(shè)及運(yùn)營(yíng)管理等。政府與社會(huì)資本擬合作期限為28年，其中建設(shè)期39個(gè)月，項(xiàng)目計(jì)劃于2018年竣工驗(yàn)收。
片區(qū)開發(fā)——上海基建聯(lián)合體競(jìng)得中意(寧波)生態(tài)園基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目
中意(寧波)生態(tài)園是我國(guó)七個(gè)國(guó)際合作生態(tài)園之一，是中意雙邊經(jīng)貿(mào)合作的重要載體。目前，中意(寧波)生態(tài)園基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目已納入財(cái)政部第二批PPP示范項(xiàng)目庫(kù)。近日上海基建與路橋集團(tuán)組成的聯(lián)合體成功競(jìng)得中意(寧波)生態(tài)園基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目，項(xiàng)目運(yùn)作模式為“投資—建設(shè)—運(yùn)行維護(hù)—移交”模式(BO&MT)，中標(biāo)價(jià)為4.77億元，合作期限為19年。具體運(yùn)作為:余姚市濱海建設(shè)投資開發(fā)有限公司代表浙江余姚經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)與上海基建聯(lián)合體共同發(fā)起設(shè)立項(xiàng)目公司(SPV),負(fù)責(zé)項(xiàng)目投資、融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)維護(hù)、移交等，政府為基于可用性績(jī)效指標(biāo)的公共產(chǎn)品和基于運(yùn)維績(jī)效指標(biāo)的公共服務(wù)付費(fèi)，合作期屆滿項(xiàng)目公司無(wú)償移交。
綜上所述，我國(guó)的PPP模式推進(jìn)總體進(jìn)展良好，已取得了階段性成效。在我國(guó)債務(wù)壓力倍增、融資渠道受限的背景下，PPP模式被寄予厚望，在剛結(jié)束的“兩會(huì)”中，政府工作報(bào)告中共有4處提到政府與社會(huì)資本合作(PPP)模式。因此，我們期待2016年PPP漸入佳境，PPP項(xiàng)目落地駛?cè)搿翱燔嚨馈薄?/span>
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